Seis meses atrás La Mesa convocó a una conversación sobre la vasta y controvertida cuestión del federalismo en la Argentina. Una y otra vez el tema recobra centralidad en el espacio público, pero el debate pronto se acalla y aunque la palabra “federal” -y sus derivados- se repite sin cesar en el discurso político, la discusión de fondo sobre el federalismo actual y sus problemas no logra ir más allá de las chicanas de ocasión. Por cierto que existe una interesante producción académica en ese campo de análisis, pero funciona por carriles diferentes a los que transitan, entre urgencias y necesidades, los actores políticos y gubernamentales. Ante esa constatación, desde La Mesa quisimos abrir un espacio de conversación que apuntara a incentivar la discusión más allá de las coyunturas, a partir de intervenciones relativamente cortas de colegas que han pensado el tema en otros contextos, y con el propósito de contribuir a fomentar el debate público.

Como punto de partida para iniciar este intercambio, Alejandro Katz redactó un texto que refleja las preocupaciones del grupo convocante, en el que se plantean algunos interrogantes que consideramos cruciales para abordar nuestro tema. E invitamos a un conjunto de colegas a participar del espacio con sus propios planteos y consideraciones. El resultado está a la vista: contamos con nueve intervenciones, a cargo de Oscar Blando, Natalio Botana, Beatriz Bragoni, Roberto Gargarella, Carlos Gervasoni, Marcelo Leiras, Ana María Mustapic, Luis Rappoport y Marcela Ternavasio.

Se despliegan aquí diferentes perspectivas de análisis y estrategias argumentales, que coinciden parcialmente en la identificación de los problemas más urgentes relacionados con el federalismo “real”. Si bien ya el texto original de Katz partía de enunciar algunos de esos mismos problemas (vinculados con la distribución y redistribución de recursos así como de derechos y garantías tanto entre estado central y estados provinciales como entre provincias y en el interior de cada una de ellas), el abordaje particular de cada texto abre esas cuestiones a la interrogación y ofrece interpretaciones originales que alimentan el debate. No voy a intentar aquí resumir la riqueza de esas intervenciones; en cambio, a continuación apunto un par de observaciones sugeridas por su lectura.

Federal, federales y federalismo son términos recurrentes en el discurso político, institucional y cultural argentino, presente y pasado. En nuestro tiempo, portan en general un aura de positividad: se descarta que refieren a un ideal que debería ser compartido por todos los argentinos, de manera tal que aún quienes están lejos de sentirlo como propio, lo invocan sin demasiados pudores. En este dossier, ese ideal se pone bajo la lupa, no necesariamente para cuestionarlo en sus fundamentos, sino para interrogar qué se hace y se ha hecho en su nombre.

Aquí el término “federalismo” se usa de manera laxa para referir a la organización territorial e institucional de la Argentina a partir de la sanción de la Constitución de 1853/60, que al instituir una república inspirada en el modelo norteamericano, terminó con la estructura confederal precedente. Se creó entonces una instancia de gobierno centralizado, depositario de la soberanía nacional, a la vez que se reservó a las provincias existentes “todo el poder no delegado… al gobierno federal”( artículo 104). Desde entonces, vivimos bajo un sistema que lleva ese signo, aunque como se podrá ver a lo largo de estas páginas, al hablar de federalismo se evoca tanto un modelo ideal (el que inspiró su diseño pero también otros considerados ejemplares), como los parámetros normativos y jurídicos ensayados en la Argentina para darle forma y, también, el funcionamiento concreto del sistema en sus diferentes planos. Los desfasajes entre estas dimensiones, sus inconsistencias y contradicciones son parte central de la mayoría de los diagnósticos que se despliegan en el dossier. Sin embargo, la crítica no se limita a esos señalamientos, sino que se dirige sobre todo a los resultados que en la actualidad muestra el “federalismo real”, es decir, la combinación de ideales, normas y prácticas que se llevan adelante bajo ese manto.

Es difícil distinguir la historia de la Argentina de la del federalismo constitutivo de la república. Por ello, estas intervenciones difieren a la hora de identificar los problemas que pueden adjudicarse específicamente al funcionamiento del régimen federal en sus diversas manifestaciones. En algunos enfoques predomina la denuncia: así como están las cosas, de cara a la aspiración de conformar una sociedad más democrática, justa y equilibrada, el sistema ha fracasado pues lejos de cumplir con las aspiraciones que presumiblemente le dieron origen, ha profundizado las desigualdades en toda la línea. En otros, la perspectiva es más “realista”: aquí llegamos por una combinación de factores entre los cuales el federalismo tal y como se ha practicado es más resultado que causa. Una tercera variante ofrecen las lecturas que focalizan en los orígenes y las trayectorias del sistema, y en su relación con otras dimensiones del proceso histórico.

Más allá de estas diferencias, lo que surge con claridad de este conjunto es el rol decisivo que ha tenido y tiene la política en la saga de nuestro federalismo. En efecto, desde el momento mismo de su instauración, el régimen fue el resultado de la voluntad de quienes impulsaron la república federal y desplegaron todo su poder para plasmarlo primero en el papel y luego en las instituciones y las prácticas. Fue un acto audaz de creación política, destinado a cambiar radicalmente el estado de las cosas. Dado que el sistema se basa en la articulación de un poder central y poderes locales (en nuestro caso, sobre todo provinciales), su puesta en marcha, sus vaivenes, cambios y contradicciones, su trayectoria sinuosa y contestada han sido el producto de transacciones, intercambios, conflictos, presiones y negociaciones entre dirigencias, partidos, poderes estatales y estaduales, funcionarios gubernamentales, y demás instancias de la fauna política en todos sus niveles. Por lo tanto, los resultados que hoy observamos –más o menos críticamente- son el resultado directo de la acción política tal y como se ha practicado en la Argentina. Claro que a la hora de explicar desequilibrios territoriales o desigualdades sociales podemos apuntar a las fuerzas de la naturaleza (la “dotación de recursos”), del mercado o de la demografía, entre otras, pero en esta sociedad compleja ellas no operan sin las mediaciones que ofrece o impone la política. Y en ese marco, las instituciones y prácticas forjadas al calor de federalismo “real” constituyen mecanismos decisivos para modelar, torcer, reforzar o combatir aquellas fuerzas y han tenido, por lo tanto, un papel central en la solidificación de las desigualdades que nos aquejan. En consecuencia, modificar el estado de cosas exige actuar sobre esos mecanismos con imaginación, audacia y voluntad políticas, pues sin duda quienes han forjado y fortalecido su poder gracias al sistema tal y cual funciona en la actualidad habrán de resistir cualquier propuesta de cambio que ponga en peligro sus posiciones adquiridas y lo harán, seguramente, en nombre del “federalismo”.