Federalismo multifacetado con infinitas mamushkas

El federalismo argentino es como uno de esos cristales multifacetados donde, en cada nueva observación, se descubre una nueva faceta y, en cada caso, más caótica que la anterior. En otra analogía, nuestro federalismo se parece a una muñeca rusa –mamushka o bábushka– en la que, en cada vuelta de tuerca, se descubren nuevas restricciones. A continuación, solamente algunas facetas, con algunas muñecas rusas abiertas, sabiendo que podríamos seguir encontrando otras y abriendo muñecas hasta el infinito. El tema: las inconsistencias de nuestro federalismo respecto de la Constitución Nacional de 1994. En un futuro artículo abordaré las dificultades que genera el particular federalismo argentino para la gestión del desarrollo económico y el equilibrio territorial.

Para establecer el marco conceptual de la reflexión, tomo algunas frases de Douglass North –premio Nobel de Economía del 1993–, quién se dedicó a analizar las instituciones, el cambio institucional y el desempeño económico[1].  North sostenía que las instituciones y su proceso de cambio son más importantes que las inversiones o el cambio tecnológico para el funcionamiento de las sociedades y el desarrollo de las economías. Algunas de sus frases:

… Aquí precisamente es donde se encuentra el dilema fundamental del desarrollo económico. Si no podemos lograrlo sin el Estado, tampoco podremos obtenerlo con él. ¿Cómo lograr que el Estado se conduzca como una tercera parte imparcial?…

… Las actitudes mentales subjetivas de los participantes producirán por evolución una ideología que no solo racionalice la estructura de la sociedad sino que explique su mal desempeño. Como resultado de esto la economía producirá, por evolución, políticas que reforzarán los incentivos y organismos existentes…

… las características del mercado político son la clave esencial para entender las imperfecciones de los mercados…

… la clave son los incentivos que enfrenta el político…

Faceta Constitución

En el artículo 75 inc. 2 de la Constitución Nacional de 1994, se indica que es competencia del Congreso Nacional proponer

Una ley convenio, sobre la base  de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.

La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto: será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.”

En el mismo artículo 75 inc. 19, establece

 Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio, promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones…

Por otra parte en la sexta disposición transitoria, el texto constitucional dice que:

Un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996…”

A su vez, en su artículo 45, la Constitución Nacional expresa:

La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la Ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios. El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado.

Luego –después de determinar la representación para la primer Legislatura posterior a 1994– el artículo 47 dice:

Para la segunda Legislatura deberá realizarse el censo general, y arreglarse a él el número de diputados; pero este censo sólo podrá renovarse cada diez años.

Primera mamuska sobre el régimen de coparticipación

> El régimen actual de coparticipación de impuestos y de transferencias a las provincias es un patchwork de normas y de decisiones políticas cambiantes y –muchas– discrecionales.

> Tiene poco que ver con las competencias, servicios y funciones de cada jurisdicción, no contempla criterios objetivos de reparto, no es equitativa, ni solidaria.

> Tiene prioridades desconocidas, que seguro no son las de lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. No hay mejor prueba de esto último que el hecho de que las provincias no confluyen en su nivel de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades. Hay innumerables estudios que muestran esas disparidades.

> Para respetar el texto constitucional, la ley de coparticipación debería:

• Fijar en un valor razonable y relativamente fijo a la coparticipación primaria de impuestos (aquella que define el primer reparto entre el Estado Nacional y los estados provinciales). Por el otro lado, debería tener un procedimiento reglado para el caso de la necesidad de eventuales cambios en dicho coeficiente.
• Tener en cuenta la capacidad recaudatoria de las jurisdicciones, ya que algunas de ellas pueden sostener una mayor parte de sus competencias, servicios y funciones mejor que otras con menor capacidad recaudatoria.
• Terminar con los coeficientes fijos de la coparticipación secundaria (la que corresponde al reparto entre las jurisdicciones) y cambiarlos por otros variables de acuerdo a la capacidad recaudatoria de las provincias y la CABA, y según cambie su demografía.
• Crear un nuevo régimen que tenga en cuenta los últimos dos puntos, para cambiar los coeficientes con criterios objetivos y con una periodicidad predefinida.

> La sexta disposición transitoria emplazaba al Congreso Nacional a proponer un nuevo régimen de coparticipación hacia 1996. Los constituyentes tuvieron la prudencia de otorgar todo ese año de tiempo, pero no alcanzó: llegando a los finales del 2020, el Congreso viene incumpliendo con la Constitución desde hace veinticuatro años.

Segunda mamushka

“Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio y a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”:

> Tal parece que los constituyentes –con buen criterio– no consideraron suficiente una nueva ley de coparticipación para alcanzar esos objetivos. De hecho, en otros países federales, el desarrollo local requiere instrumentos distintos a los necesarios para atender los servicios básicos de educación, salud, seguridad, administración de justicia, agua, cloacas, etc. Pero cerramos esta  mamushka para volver a abrirla, en un próximo artículo sobre desarrollo económico y equilibrio territorial. Solamente cabe mencionar que la ley de coparticipación 20221 de 1973 preveía la creación de un fondo de desarrollo regional, instrumento que nunca se puso en marcha y que podría haber sido útil para atender este mandato constitucional.

Tercera mamushka

Sobre los artículos 45 y 47 de la CN: ¿los habitantes de todas las provincias valen lo mismo a la hora de elegir diputados?, ¿estamos cambiando la composición de la Cámara después de cada censo?, ¿qué pasó tras el censo del 1990 y el del 2000?

> Es obvio que los artículos 45 y 47 de la Constitución Nacional no están para ser cumplidos.

> ¿Se diría que los tres poderes de la República están pintados? No es así. El Poder Judicial se expidió a través de la Cámara Nacional Electoral. Resulta que el señor Aurelio García Elorrio, del partido Encuentro Vecinal de Córdoba, se presentó ante el juzgado federal con competencia electoral de Córdoba para quejarse porque su voto no vale tanto como el de un ciudadano de otras jurisdicciones a la hora de elegir “sus” diputados cordobeses para el Congreso Nacional. La Cámara Nacional Electoral terminó escribiendo veintiocho páginas que, en síntesis, ordenan al Congreso Nacional cumplir con la Constitución Nacional.

> Pero, si el Congreso no acata a la Constitución ¿por qué va a acatar un fallo de la Cámara Nacional Electoral?

Otras mamushkas

Si la segunda mamushka queda para más adelante, podríamos meternos con las mamushkas más chiquitas que están dentro de la primera y la tercera. Para eso, conviene recurrir a Douglass North y presentar las siguientes incógnitas con preguntas imaginarias que –quizás– él formularía.

> ¿Los poderes públicos son “terceros imparciales”, dispuestos a cumplir con el texto de la Constitución, con independencia de sus intereses?

> ¿Cómo racionalizan los políticos –en forma explícita o implícita– el incumplimiento de la Constitución?

> ¿Cómo son las características del mercado político?

> ¿Cuáles son los incentivos que enfrentan nuestros políticos?

Y algo, quizás, más inquietante:

> ¿Por qué los políticos –cuando tenían el sombrero de constituyentes– aprobaron cláusulas que –con el sombrero de diputados, senadores, presidentes o gobernadores– no podrían o no estarían dispuestos a respetar?

Seguramente abriremos más mamushkas cuando hablemos de las restricciones institucionales del sistema federal argentino para gestionar el desarrollo económico y el equilibrio territorial. Quizás se aclaren algunas de las preguntas… y se abran otras, más inquietantes.

[Luis Rappoport es Miembro del Club Político Argentino]

[1] Douglass North. Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. Fondo de Cultura Económica. 1993.