1. Federalismo y los desafíos de la descentralización

Al Profesor Pedro J. Frías, un clásico del estudio del federalismo, le oí decir alguna vez que la Argentina es un país superestructuralmente federal pero estructuralmente unitario. Es perceptible en nuestro sistema federativo un doble proceso: a) por un lado, de centralización, que suele corresponderse con formas ostensibles de concentración del poder y que tienen correlato con nuestro sistema (hiper) presidencialista de gobierno y. b) por otro, y a la vez, con esquemas de descentralización desordenados, territorialmente fragmentados, desiguales, especialmente  en materia de reglas de competencia y ciudadanía electoral.

Sabemos que no se ha logrado quebrar la dependencia financiera, económica, política y social de las provincias respecto al Estado nacional. Como dice Antonio M. Hernández, sigue incumplido el proyecto federal de la Constitución pese a los esfuerzos normativos incorporados a partir dela reforma de 1994: a) seguimos sin la sanción de una ley convenio de coparticipación impositiva de acuerdo a la Ley Suprema; b) continuamos con la sanción de presupuestos que no se adecuan a los mandatos del art. 75 inc. 8 en cuanto a los principios federales para el gasto público; c) el Congreso ha prorrogado siempre legislaciones de emergencia que también lesionan el federalismo y centralizan el país, mediante el gobierno por decreto; d) con notoria insuficiencia en el avance del proceso de integración regional; e) sin dar cumplimiento a otras normas referidas a los aspectos económicos del federalismo; f) con leyes como las de financiamiento educativo y nacional de educación, que también lesionan el federalismo y las atribuciones de las provincias.

La descentralización es hoy consustancial a la democracia, dice Jordi Borja, porque amplía el campo de derechos y libertades, incorpora progresivamente a los sectores excluidos a instituciones representativas y posibilita mayor control del Estado por parte de los ciudadanos. Hoy la ciudad es un lugar privilegiado de innovación democrática, permite organizar a la sociedad sobre el principio legitimador de la proximidad. La crisis del estado-nación, el agotamiento o la insuficiencia de la democracia representativa, articulada únicamente por elecciones y partidos, y la falta de mecanismos que establezcan lazos entre lo local y lo global significan hoy un reto de carácter mundial que tienen ante sí las ciudades y los gobiernos locales. Y aclara: la centralización tuvo aspectos progresistas, pero hoy es, desde el punto de vista económico, social y político poco eficaz ya que multiplica los costos  sociales y los desequilibrios territoriales; socialmente, es injusta porque contribuye a aumentar desigualdades y políticamente es inaceptable porque el Estado se vuelve más autoritario y los ciudadanos más pasivos.[1]

La descentralización puede significar fortalecer lo local, lo institucional y lo económico con mejora de la calidad ciudadana ampliando derechos y libertades, pero también puede, según los casos, “reproducir a escala local la dinámica de incluidos y excluidos que se observa a nivel social”, como advierte Daniel García Delgado. El gobierno local suele ser el escenario receptor de las protestas ciudadanas. Se descentralizan las funciones y también los conflictos. La descentralización, además, no siempre se propicia como una forma de democratización del poder, sino que algunas veces, y ha pasado en la Argentina, ha sido adoptada como una estrategia frente a la crisis. Esto ocurrió en los ’90: la cesión de competencias a las provincias y a los municipios estuvo vinculada a la crisis fiscal del Estado, a distribuir los costos del “ajuste” y en definitiva a encargarse de la “nueva cuestión social”.

El informe sobre Desarrollo Humano, ya en el año 2002, advertía que durante esos años (los 90) hubo descentralización sin financiamiento y sin niveles de coordinación. El ejemplo más palpable fue la transferencia de los servicios educativos a las provincias y el intento, incluso, de municipalizarlos. Es decir, no hubo en realidad descentralización: hubo desatención de los servicios de educación, hubo delegación de responsabilidades; en definitiva, achicamiento de la educación pública. Hay una clara violación: el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional que afirma que “no habrá transferencia de competencias, servicios y funciones sin las respectiva reasignación de recursos aprobada por ley del Congreso”. El mandado constitucional es definitivo y concluyente: no hay delegación de competencias sin financiamiento.

Más  aún,  está  todavía  inconclusa  la  cláusula  dispositiva  transitoria  6ª del  primer  párrafo  de  la Constitución que obligaba a instituir un régimen de coparticipación conforme las pautas establecidas en la Ley Fundamental juntamente con la creación de un organismo federal de control y fiscalización de lo establecido en este inciso, “antes de la finalización del año 1996”. Casi veinticinco años han pasado y todavía estamos en mora. Como lo ha dicho el tributarista santafesino Omar Paglietta, lo que “se ha venido practicando es un federalismo de responsabilidades y gastos, manteniendo el unitarismo de caja”.

«Ciudad nocturna nro. 15», Félix Rodríguez (2020)

La Constitución brega por un federalismo de “concertación” y no de imposición, más aún después de la reforma del 94. Los convencionales dejaron aclarado que debía dictarse una ley convenio entre la Nación y la Provincias que fijaría la coparticipación, es decir un “sistema impositivo que debe ser consensuado y coparticipado. Sin embargo, la letra y la aspiración del constituyente no conmovieron el fondo de un país que siguió manejando sus recursos -que precisamente provienen de las mismas provincias-  no sólo centralizadamente sino sin el  respeto al principio de que el  sistema impositivo debe ser consensuado y coparticipado. El ejemplo es el de la provincia de Santa Fe (como también San Luis), que debió recurrir a la Justicia porque la Nación a través de uno de sus organismos retuvo parte de la coparticipación federal que le correspondía, pese a no haber consensuado la prórroga de una ley convenio que permita descontar fondos de la masa coparticipable. Santa Fe durante el Gobierno de Hermes Binner planteó la inconstitucionalidad del art. 76  de la ley 26.078, que prorrogó sin acuerdo previo de las provincias, la detracción del 15% de la masa coparticipable con destino a la ANSES. La Corte Suprema en 2015 hizo lugar al reclamo, declaró inconstitucional la deducción realizada e impuso al Estado Nacional: (1) cesar en forma inmediata de detraer esos fondos bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco Nación que cumpla con la orden en el plazo de diez días; (2) devolver la suma retenida indebidamente desde el 1° de enero de 2006 más los intereses que correspondan. El Estado Nacional no realizó más los descuentos pero aún hoy, con el paso de sucesivos gobiernos. no ha devuelto la suma retenida en claro incumplimiento de la orden judicial del máximo Tribunal argentino. El poder central avasalla a las provincias y desafía a la Justicia. 

2. Federalismo, reglas de competencia y ciudadanía electoral.

El propósito de las reglas electorales es organizar la competencia política y la representación. Ellas determinan quién puede competir por el poder, cómo debe hacerlo y quién debe ocupar qué cargos a partir de los resultados. Pero al mismo tiempo, deben asegurar el ejercicio pleno de los derechos a elegir y a ser elegido a todos los ciudadanos y generar condiciones para la gobernabilidad. Las reglas electorales vigentes en la Argentina, en muchos casos, no lo hacen.[2]  Si existe un lugar donde se expresa la “cabeza de Goliath” es en materia de federalismo electoral y en la aplicación de reglas de competencia partidaria. Como ha señalado recientemente el investigador Marcelo Leiras, nuestro sistema federativo está atravesado por rasgos que pueden ser caracterizados por la heterogeniedad territorial y demográfica, por una desigual distribución de la riqueza interprovincial y por una “inflación” en el sistema de partidos. A su vez contiene una tensión entre tres principios sobre los que se rige: la autoridad provincial, la autonomía partidaria y la autonomía personal. Todo ello trae aparejado tensiones y problemas de identificabilidad política- partidaria, de (falta) de equidad en la competencia electoral y de cohesión y congruencia partidarias. En general, son perceptibles tendencias regulatorias heterogéneas, de alta volatibilidad normativa, de regulación permisiva y normalmente con umbrales provinciales y federales bajos.[3]

Muchas provincias argentinas poseen rasgos institucionales que garantizan un esquema concentratorio del poder: mayorías parlamentarias amplias y control del poder judicial, reglas electorales lábiles que deciden los gobernadores y oficialismos discrecionalmente, sistemas electorales que favorecen la “cancha inclinada” y con reelecciones de los ejecutivos. Para el investigador Alberto Föhrig, «los gobernadores son extremadamente poderosos porque no sólo son dueños del poder político, sino del económico y del mediático”.

Recuperada la democracia electoral en la Argentina de 1983, la reelección no era un formato político muy “popular”: la Constitución nacional no la admitía para el Presidente y el Vice sino con intervalo de un período y ninguna provincia permitía la reelección del Gobernador. Hoy sólo Santa Fe y Mendoza no lo hacen y tres provincias (Catamarca, Formosa y Santa Cruz) posibilitan reelecciones indefinidas.

La alternancia en el poder, clave de un sistema democrático, se advierte resentida por la presencia de reelecciones que afectan la competitividad electoral. Según CIPPEC, las provincias donde la reelección del gobernador no está permitida casi no tienen ventaja oficialista (el ejemplo puede ser Santa Fe) mientras que en aquellas en las que la reelección es indefinida la ventaja del partido gobernante es muy pronunciada y por tanto tienen oposiciones más débiles y poderes más concentrados.

En el citado informe de Cippec se dice -y comparto- que un primer objetivo de una reforma política electoral debería concentrarse en los esfuerzos por fortalecer a los partidos políticos y alianzas  mediante reglas  que  hagan  a  la  oferta  electoral más  ordenada y  coherente entre  los diferentes niveles y a lo largo del territorio. Estos cambios deberían ser posibles si una ley nacional es acompañada de un acuerdo federal para que las provincias se comprometan con umbrales mínimos de ciudadanía electoral.

Un segundo objetivo debería ser fortalecer la equidad en la competencia y la integridad electoral. La reforma electoral debería abarcar diferentes aspectos tales como:

• Prohibir los sistemas de lemas, y cualquier otra práctica destinada a reunir apoyos múltiples (listas de adhesión, colectoras, acoples, listas espejo).
• Establecer reglas para verticalizar las alianzas (esto es, que las alianzas sean congruentes entre el nivel nacional y provincial, y dentro de las categorías nacionales).
• Reemplazar el actual sistema de votación por un instrumento oficial que garantice la provisión de la oferta.[4]
• Establecer fechas fijas para las elecciones.
• Redefinir algunas reglas de financiamiento de la política, poniendo límites al uso de recursos públicos con fines proselitistas y fortaleciendo las instancias de control.
• Garantizar la autonomía funcional y la autarquía presupuestaria de las autoridades electorales respecto del poder político.

Rosario, noviembre de 2020.

[Oscar M. Blando es doctor en Derecho, docente investigador. y profesor titular de Profesor Titular de Derecho Político (grado) y Derecho Constitucional Profundizado, Electoral y Parlamentario (posgrado). Fue Director de Reforma Política y Constitucional de la Provincia de Santa Fe.]

[1] Borja, Jordi: “Descentralización y participación ciudadana”, Instituto de Estudios de Administración Local, 1987.

[2] Ver “Hacia umbrales mínimos de ciudadanía”, en Oscar M. Blando (coord.), Reformas política en Argentina. Un debate democrático pendiente, Rosario, UNR Editores, 2017.

[3] Estas reglas fueron expuestas por Marcelo Leiras en la presentación realizada en el Posgrado de Derecho Electoral y Político que dirijo en la Facultad de Derecho de la UNR: “El federalismo, la oferta electoral y la igualdad en el ejercicio de los derechos políticos”, 31/10/2020.

[4] El sistema de votación de boleta única de papel, como han implementado las provincias de Santa Fe y Córdoba desde 2011 con reconocido éxito, debiera ser una alternativa nacional, incluso promovida por la máxima autoridad, la Cámara Nacional Electoral. Más aún, pensando en las elecciones 2021 en contextos de pandemia. Sobre este tema puede verse mi artículo “Elecciones, pandemia y boleta única”, La Nación,  20/10/2020.