Como contribución a la conversación que han iniciado en torno al federalismo, quisiera ofrecer mis cinco centavos, y hacerlo desde un punto de vista constitucional. Quiero tomar ese punto de vista (que es, por supuesto, el que conozco mejor), no bajo el supuesto de que sea el único ni el más importante, pero sí seguro de que es crucial para entender algunos aspectos centrales del tema. Ello así, muy en particular, si -tal como asumo- han comenzado a considerar este tema a partir de la tempestuosa decisión del Ejecutivo de “recortar” fondos coparticipados a la Ciudad, para atender algunas urgencias “de caja” de la Provincia de Buenos Aires.

Quisiera comenzar destacando, al respecto, que la respuesta que se infiere de la Constitución, en materia federal, coincide con la que (en mi opinión) la cuestión requiere, a partir de básicas intuiciones democráticas. La Constitución, según veremos, exige -para esta cuestión, y a diferencia de lo que establece para casi todas las otras- niveles de acuerdo democrático extraordinarios.

«Ciudad nocturna nro. 8», Félix Rodríguez (2020)

El artículo constitucional que debe mirarse, para comenzar a pensar sobre el tema federal, es el art. 75 inciso 2, que se refiere a las Atribuciones del Congreso en materia de contribuciones de las provincias. El primer hecho sobre el que llamaría la atención es que, lo que fija el artículo para este caso resulta absolutamente excepcional, con relación a cualquier otra ley. Y es que la Constitución establece, para tomar decisiones sobre la cuestión federal, la celebración de acuerdos colectivos amplios y profundos, definidos por i) mayorías extraordinarias; ii) la especial participación (y consentimiento) de la parte afectada; y iii) límites (también excepcionales, y que no aparecen en otros casos) sobre los poderes propios del Poder Ejecutivo.

El inciso 2 de ese artículo 75 (el inciso más extenso y detallado dentro del artículo más extenso y detallado de la Constitución) establece que “la ley convenio” que se dicte en la materia deberá iniciarse en el Senado (lo cual resulta también excepcional); y deberá ser sancionada “con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara” (lo que representa una exigencia extraordinaria de 2/3 en ambas Cámaras); agregando además que la misma “no podrá ser modificada unilateralmente” (importante también), “ni reglamentada” (por el Ejecutivo, lo cual resulta notable); y que ella “será aprobada por las provincias”.

El inciso agrega, enseguida, un párrafo ya famoso (famoso a  partir de la polémica en torno de los fondos “quitados” a la Ciudad), referido a la “transferencia de competencias, servicios o funciones” que no podrá ser realizada “sin la respectiva reasignación de recursos” y deberá ser “aprobada por ley del Congreso” (subrayado importante) y -agrega- “por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso (esto es decir, la Constitución vuelve a poner un notable acento en la importancia del consentimiento propio de la provincia afectada). En definitiva, la Constitución establece exigencias altísimas de acuerdo democrático, para atender la cuestión federal, a la vez que fija límites excepcionales en la materia (al Ejecutivo; a las decisiones discrecionales; a las afectaciones a alguna provincia por parte de las restantes).[1]

Por lo demás, en el inciso 3 del mismo artículo 75, se determina también que las modificaciones en los recursos coparticipables deben ser “por tiempo determinado”, y aprobados “por ley especial” que debe recoger, otra vez “la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.”

Algo más. En las “Disposiciones Transitorias” que aparecen al final de la Constitución, se vuelve a hacer referencia al régimen de coparticipación, reiterando los muy estrictos parámetros anteriores. Allí -en la cláusula Sexta de las Disposiciones Transitorias- se alude a la “distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma”, y se determina (se subraya otra vez) que “no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada”.

En síntesis, y solo para resumir lo dicho, en torno a una cuestión que incluye otras variables a considerar (por ejemplo, una jurisprudencia que reafirma la línea de principios y exigencias arriba sugerida), diría lo siguiente. Por razones absolutamente comprensibles, la Constitución (“federal”) es extraordinariamente exigente sobre los procedimientos y modos en que se tomen las decisiones presupuestarias que puedan afectar a las provincias. Ella parte del supuesto de que los limitados fondos de que se disponen deben ser asignados de un modo especialmente cuidadoso en materia federal, consensuando ampliamente cada paso que se quiera dar en el área, limitando toda discrecionalidad (sobre todo, del Ejecutivo) y reservando un papel especial (el consentimiento) a la provincia eventualmente afectada. En suma, en relación con la cuestión federal, la Constitución insiste en la necesidad de un acuerdo democrático, excepcionalmente amplio y profundo.

[1] Una cuestión habitual que ha aparecido en la discusión sobre “los fondos quitados a la Ciudad” tiene que ver con el modo en que esos fondos le habían sido asignados (a través de una decisión del Ejecutivo). La discusión merece una reflexión mayor, pero sostendría en principio que los fondos asignados de modo adicional a la Ciudad, en su momento, no eran fondos coparticipados; ni pertenecían a alguna provincia particular (que podría reclamar entonces haber sido especial e inconstitucionalmente afectada); y tenían que ver con “nuevas funciones” asignadas a la Ciudad.